如何確保歐洲財政規則符合投資

AgnèsBénassy-Quéré2022年5月6日

編者注:此列是主題評論Voxeu關於歐元區改革的辯論

從一開始就批評了穩定和生長協議(SGP)。但是,辯論的性質隨著時間的流逝而發展。在1990年代末和2000年代初,專家之間的主要批評是頭條赤字規則的準周期性 - 它將在不良時期迫使財政鞏固,而沒有任何約束會在美好時期約束。一致地,2005年的改革將重點從標題轉移到了結構赤字(但是,除了3%的赤字門檻之外,該閾值繼續在SGP的預防性和糾正措施之間產生鴻溝)。

但是,直到2008年,在歐元區的公共支出總支出中的投資份額逐年增加。從1995年的6.2%開始,這一份額在2008年增至7.2%。在西班牙,公共投資繁榮尤其明顯(同期公共支出的10.0%至11.2%)。德國是一個主要的例外,具有統一後V形演化(圖1)。

圖1總政府總支出百分比(%)的總資本形成

來源:eUlostat。

2008年之後,對歐元區的公共投資總投資急劇下降,從2008年的總支出的7.2%增加到2016年的5.4%,盡管德國比率略有上升,但仍處於低水平。在過去的15年中,在意大利,尤其是在西班牙,在公共支出總支出中的投資份額已經崩潰,但在法國也有所下降。在這種情況下,公共支出的“質量”已進入有關財政規則的討論。在一定程度上,與目前的支出不同,有助於未來的GDP增長,從而促進了債務與GDP比率的分母,因此對兩種不同類型的支出的方式有所不同是有意義的。然而,在2011 - 13年的寶貴財政收縮之後,這場辯論被要求使規則對反周期政策更簡單,更友好的必要性所掩蓋。在這裏,在四條線上的專家中可以看到一些融合(例如,Bénassy-Quéré等人,2018年,歐洲財政委員會2020年,Martin等,2021):

  • 需要重新關注債務目標。需要債務與GDP比率逐漸下降,以保護政府免受自我實現的危機,並重建財政緩衝區以為大型外源性事件做準備。根據長期增長,相同的赤字會導致不同的債務動態,從而導致可持續性風險。這解釋了需要專注於債務而不是赤字。但是,政府沒有直接控製債務比率。因此,有必要用更具運營規則來補充債務路徑。
  • 支出規則代替結構平衡。為了實現債務調整目標,限額支出增長似乎比監視減少結構赤字更合適,因為(i)(i)更容易交流,並且不太容易出現測量錯誤,(ii)為反周期財政財政留下了更多的空間經濟低迷期間的政策,(iii)在經濟蓬勃發展時會更好地執行反周期財政政策(例如,IMF 2018)。
  • 各國之間的分化。60%的債務閾值可以追溯到標稱增長平均每年約5%的時候(因此,債務可能穩定在GDP的60%,赤字為3%)。現在,這種統一的債務基準已被廣泛認為是不適當的中期準則。潛在的增長減少了,債務水平不斷增加,全球對“安全資產”的永無止境的需求表明,較高的債務水平可以滿足穩定的需求,而實際的借貸成本仍然很低。60%的閾值與“ 1/20規則”相結合時尤其有問題,要求每年消除“超額債務”的1/20。在某些國家,這種組合可能最終會過度,周期性和/或不切實際的財政收緊。實際上,周期和不同生長觀點的不同位置需要不同的去逆轉速度。
  • 合規性和所有權。盡管3%的閾值似乎發揮了“磁鐵效應”(Caselli and Wingender 2018),但遵守債務規則和中期目標有些令人失望(歐洲財政委員會2019年)。one reason has been the lack of ownership at national level, which itself can be explained by (i) the complexity of the rules, (ii) the limited credibility of the sanctions, and (iii) the ‘one size fits all’ nature of the rules. Simplifying the rules, turning sanctions into incentives, and giving more leeway to governments to propose a debt trajectory are different ways to raise national ownership.

從穩定到分配

氣候緊急情況,COVID-19危機以及現在的烏克蘭戰爭已將重點轉移到投資上。因此,問題是如何結合財政的可持續性和投資激勵措施。

圖2實際與所需的與能源相關的投資(公共和私人,每年持續€10億歐元)

筆記:2015年恒定歐元。
來源:歐洲委員會(2021b)。

在2015年,引入了“投資條款”,作為SGP的靈活性,但附有非常嚴格的字符串。首先,隻有那些由歐盟共同資助的投資才有資格。此外,僅當輸出差距低於-1.5%時,該子句才能調用。最後,僅允許有限的結構赤字偏差和短暫的偏差(小於0.5個百分點,赤字必須保持在3%的邊界以下)。簡而言之,現有的投資條款似乎對危及的問題無濟於事,這是在經濟綠色轉型中重大共同投資(以及私營部門)。

為了保護投資,已經提出了兩條路線:

  • (綠色)黃金法則(Darvas和Wolff 2022)。從計算(或赤字)上限的計算中,將“綠色”投資排除在外,將鼓勵政府削減當前的支出而不是公共投資支出。除了“綠化”的風險外,對這樣一項提議的主要反對意見是,它意味著脫離財政規則的主要目標,即債務可持續性。當然,累積的溫室氣體(GHG)排放也是一種責任,無疑的氣候變化無疑會導致巨大的損害成本和較低的GDP,因此也對債務可持續性構成威脅。但是,無論是通過債務提供資金的支出類型,國家債務仍必須與國家預算資源或持續債務轉盤一起服務。另一個問題是,排除一類支出將減輕提高這種支出效率的壓力(例如,通過減少碳成本來衡量),並引入不同種類的支出之間的效率低下(例如,將公共用於住房改造的公共資金被視為被視為公共資金綠色投資,而不是在這一領域進行專業培訓)。最後,(綠色)黃金法則將偏離簡化規則的必要性,並且需要對構成“綠色”投資的共同和精確的定義。
  • 氣候投資基金(IMF 2021,Garicano 2022)。由於綠色投資主要旨在實現有關溫室氣體排放(巴黎協議,合適的55條套餐)的共同承諾,因此相關投資的共同資金是有意義的。這種方法將允許歐洲的投資項目根據其減少碳的減排成本優先考慮,並使用一種方法,並基於NextGeneu的經驗。這樣的基金可以是短暫的,例如,以歐盟排放承諾的地平線結束。這將需要新的資源增加,這反過來將提出整個會員國轉移的問題。沒有這種轉移,氣候投資基金實際上將接近黃金法則,每個成員國為自己的投資提供資金(Darvas 2022)。但是,這將允許通過一種共同的財政工具來融資一個關鍵的經濟和政治野心,從而保護財政規則的簡單性,並激勵所有成員國在綠色過渡方麵進行更多的投資。另一種可能性是,那些減排成本較低的國家在溫室氣體排放中獲得了更多雄心勃勃的減少,並為此目的獲得更多資金。最後但並非最不重要的一點是,對基金的訪問可以以遵守財政規則的規定為條件,從而將現有的製裁變成激勵措施。

關於如何保護投資的辯論將不會在一夜之間解決。問題在於,需要毫不拖延地投資緩解氣候變化和適應的承諾。我們如何平方圓?

整體方法

數值財政規則將永遠無法解決所有可能的意外情況。因此,Blanchard等。(2021年)提議從財政規則轉變為財政“標準”,該標準將依賴於針對國家的債務可持續性評估。一種不太激進的方法可能是設計一個“標準”歐洲規則(支出增長限製,基於債務調整目標),並要求各國政府提出一項全麵的策略,其中包含三個要素:(i)數字財政調整路徑;(ii)具體的綠色投資和改革(不僅僅是投資);(iii)對宏觀經濟失衡的可靠反應,如該國家 /地區的建議所述。評估財政可持續性時,後一個方麵不應被遺忘,因為歐元區危機在很大程度上是非財政失衡的結果(例如,Koll和Watt 2022)。在與委員會達成協議之後,在其穩定計劃中,這種全麵的戰略將被視為會員國的一項艱巨承諾。

圖3全麵的策略

筆記:EC:歐洲委員會;IFI:獨立財政機構。

這種方法比黃金法則的方法更為整體。例如,可以要求在其建築部門遇到緊張局勢和經常賬戶赤字的國家,以減少房屋改造的公共補貼,並相應地加速財政調整。相反,可以要求儲蓄過多的國家加速其投資計劃,盡管這可能會暫時增加其政府赤字。如果達成共同創建這樣的能力,這種方法將與引入共同投資能力兼容,但是後者並不是前提條件。

自貨幣統一以來,已經了解了初始設置的功能和缺陷。關於財政規則,存在逐漸增加複雜性層次的趨勢。脫碳和戰略自治的挑戰不應該是增加更多層的另一個場合。相反,它們可以用作采用廣泛的可持續性方法,涵蓋其財政,財務,宏觀經濟和環境方麵的機會,並在國家一級提供正確的激勵措施。通過使上遊的國家政府參與其自己的“靈活性”的定義,這種方法可以幫助更嚴格的執法。

參考

Bénassy-Quéré,A,M Brunnermeier,H Enderlein,E Farhi,M Fratzscher,C Fuest,P-O Gourinchas,P Martin,P Martin,J Pisani-Ferry,H Rey,H Rey,H Rey,I Schnabel,i Schnabel,N Veron,N Veron,B Weder Di Mauro和J Zettelmeyer(2018)),”將風險分享與市場紀律進行調和:歐元區改革的建設性方法”,CEPR政策洞察力91。

Blanchard,O,L Alvaro和J Zettelmeyer(2021),“重新設計歐盟財政規則:從規則到標準”,PIIE工作文件21-1。

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Duarte Lledo,V,P Dudine,L Eyraud和A Peralta-Alva(2018),“如何選擇財政規則:底漆”,國際貨幣基金組織財政事務部門如何說明。

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Martin,P,J Pisani Ferry和X Ragot(2021),“改革歐洲財政框架”,法國經濟分析委員會注釋第63號。

話題:歐盟機構歐盟政策

標簽:歐盟財政規則,,,,財政可持續性,,,,穩定和生長協議,,,,債務

巴黎經濟學院教授 - 巴黎大學1Panthéon -Sorbonne

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